《錦屏文書保護條例》從2012年1月文本起草到2019年3月正式頒布施行，歷時7年時間，歷經一場又一場“義與利”“德與信”利益法理的充分辯論與論證。傳承保護錦屏文書的“誠信、禮法、生態(tài)、和諧”核心理念，大力弘揚誠信精神和契約文化，需加大完善立法保護，夯實國家法治屏障，提高錦屏文書的保護水平，是鄉(xiāng)村振興實現(xiàn)產業(yè)振興、文化振興、生態(tài)振興、人才振興和組織振興的一個重要保障措施，具有重要的現(xiàn)實價值和深遠的歷史意義。

一、《條例》出臺的背景與意義

（一）上世紀六十年代，錦屏文書最早在錦屏縣境內發(fā)現(xiàn)，當時稱之為“錦屏民間地方文獻資料”“錦屏山林契約檔案”“錦屏林契”，2005年以前通稱“錦屏林業(yè)契約”，錦屏縣作為黔東南州率先發(fā)起錦屏文書搶救保護的縣份，走過了半個多世紀的漫漫征程，終于得到了國家檔案部門的重視與支持，將之列為“全國重點檔案搶救工程”，2003年10月進入“中國檔案文獻遺產候選名錄”。

2005年8月5日，貴州省委宣傳部、省文化廳、省新聞出版局、省財政廳、省教育廳、省檔案局等六個部門，聯(lián)合行文（黔文提復〔2005〕37號），正式確定以“錦屏文書”取代了原先的其他稱謂，其涵蓋地域以錦屏縣為中心，范圍擴大到天柱、黎平、三穗、劍河等周邊縣，之后逐漸延展到岑鞏、從江、榕江、臺江等九個項目縣，此后統(tǒng)稱為“錦屏文書”。2006年起，國家每年安排專項搶救經費進行搶救，“錦屏文書”于2010年2月成功入選第三批“中國檔案文獻遺產名錄”，隨著民間契約偽造、非法交易、流失出境等現(xiàn)象加劇，錦屏文書完整性、系統(tǒng)性遭到破壞，錦屏文書保護被省州人大提到了立法議程。

（二）全球四個文明古國，唯有中華文明存續(xù)至今，歷久彌新，因為中華民族非常注重保護文化的傳承發(fā)展。中國共產黨自成立之日起，既是中國先進文化的積極引領者和踐行者，又是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的忠實傳承者和弘揚者。優(yōu)秀的民族文化傳承發(fā)展，除了依靠廣大民眾的文化自信、文化情懷和文化自覺與堅守外，更須有國家的法治保障，這些是相輔相成，相互促進的。2019年3月1日，《錦屏文書保護條例》經貴州省人大常委會批準正式實施，開創(chuàng)了黔東南州地方立法保護民族文化的先河，其具有深刻的時代價值和標志性意義。

錦屏文書作為中華民族優(yōu)秀文化遺產的重要組成，是黔東南自治州境內以錦屏為代表的清水江、都柳江和氵舞陽河流域的苗、侗等各族人民在明、清至民國時期形成，主要反映林業(yè)生產力與生產關系以及民間習俗、生態(tài)環(huán)保、區(qū)域經濟、民俗文化、社會變遷的原始記載，“契約精神”與“誠信理念”是其核心價值，也是當今我們建設法治社會的思想靈魂和文化源頭，更是破解錦屏等清水江流域地區(qū)長期以來“山常青、水常綠”社會基因密碼的“金鑰匙”，對當今林業(yè)體制改革，推進森林、林木和林地使用權的合理流轉，發(fā)展非公有制林業(yè)等具有現(xiàn)實的參考價值和借鑒作用。錦屏文書將西南地區(qū)少數民族“誠信精神”與“契約文化”演繹到極致，推動動南方集體林區(qū)“商契民約”經濟繁榮發(fā)展，創(chuàng)造了輝煌的木材時代，在全球樹立了人與自然和諧共生的生態(tài)典范，譜寫了弘揚“中華誠信精神，世界生態(tài)典范”的璀璨華章，其“誠信、禮法、生態(tài)、和諧”的理念，閃耀著中華民族文明智慧之光，是貴州乃至我國西南地區(qū)林業(yè)經濟、林業(yè)社會及林業(yè)生態(tài)的珍貴民族文化遺產。其保護和傳承錦屏文書，是更好貫徹落實習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”重要論述和“依法治國”理論的現(xiàn)實要求與具體實踐，是貴州和黔東南賡續(xù)中華文明，堅定民族自信和文化自信，為推進貴州社會經濟文明發(fā)展立根鑄魂的必然選擇，更是踐行好習近平總書記視察貴州關于“堅守發(fā)展和生態(tài)兩條底線,依托民族文化和生態(tài)環(huán)境‘兩個寶貝’”重要指示精神，推進貴州高質量發(fā)展的重要路徑和舉措，也是衡量和考核各級黨政領導干部在政治站位、執(zhí)政能力和履職水平等方面的重要內容。

二、《條例》立法原則及法理關系

（一）堅持依法立法原則，下位法必須從上位法取得立法依據，下位法必須遵從和不違反上位法，并不能與相關的法律法規(guī)有沖突?！跺\屏文書保護條例》起草，首先必須遵守《憲法》《民法》《刑法》《物權法》《知識產權法》《文物保護法》《國家安全法》《保密法》等有關法律法規(guī)。其次，必須依據國家《檔案法》《檔案法實施辦法》《民族區(qū)域自治法》和《貴州省檔案條例》《黔東南州自治條例》《黔東南州檔案管理條例》《檔案管理違法違紀行為處理條例》等法律法規(guī)來起草。

（二）立法保護的適用對象：一是農戶家中的錦屏文書，二是檔案館和博物館陳列館收藏的錦屏文書。保護環(huán)節(jié)涉及收集、整理、館藏、出版公布、陳列展覽與研究利用等，打擊的對象是非法征集、購買、交易、流通、出境和公布出版錦屏文書的行為和人。適用的法律法規(guī)，針對不同對象，在不同環(huán)節(jié)、不同階段，各不相同，各有側重。如農戶家中錦屏文書主要適用法律為《物權法》，檔案館等的錦屏文書適用于《檔案法》，在研究利用出版時適用于《檔案法》《知識產權法》，陳列、展覽、出境時多適用于《文物保護法》等，處罰時不同人群適用的法律不同，如《檔案管理違法違紀行為處分規(guī)定》只針對行政機關公務員、受法律法規(guī)授權具有公務管理職能的人員、企業(yè)社會團體由行政機關任命的人員，卻不適用于事業(yè)單位人員，更不適用于農民。其他人用什么法來管理與處罰，都要有法可依，執(zhí)法有據，不可偏離法治軌道。

（三）要確定制定本法的主要目的，管理的主要對象，保護工作重心。要有明確定位的保護對象，以及具體化的規(guī)范管理目標。在權衡選擇上位法依據時，沒有把錦屏文書依照《文物保護法》來保護。首先，目前全州檔案部門館藏的錦屏文書都還沒有申報文物登記認定，從嚴格意義上說符合夠登記為文物的錦屏文書極少，錦屏文書不屬于《文物保護法》保護的覆蓋對象；其次，國家《檔案法》條款明文規(guī)定，博物館、圖書館、紀念館等保存的文物、圖書資料同時是檔案的，可由上述單位自行管理，而屬于文物的移交由文物部門管理，兩者管理已非常明晰，無另行立法之必要。

（四）相關法律適用上存在交叉、模糊不具體的條款，應重點細化明晰?！稐l例》在法律適用上必須抓住主要矛盾，突出工作重點，使《條例》的法律自由裁量權更加明確具體條款化，實際操作性更強。州、縣、鄉(xiāng)、村各級組織之間職責、權利、義務、處分等法律關系必須界定明晰，有利于法律適用、處分、裁量與施行等。特別是哪一類人哪種行為，應依據哪一種法律規(guī)定給予何種處分，實施主體是誰，皆有法有據有區(qū)分尺度，乃至有量化衡量標準等等。

三、強化《條例》立法保護的建議

（一）《條例》貫徹落實任重道遠。錦屏文書征集工作要實現(xiàn)新突破，保護利用取得新發(fā)現(xiàn)、新進展，采取哪一種的收購、征購等保護措施是工作重點與難點?！稐l例》第十一條之規(guī)定過于簡單，缺乏具體操作性，不利于實際工作開展。錦屏文書作為貴州獨特的文化品牌，稱謂被篡改的局面還沒根本扭轉，申遺工作受到嚴重影響。要對那些有意干擾品牌建設，制造稱謂混亂，亂買亂賣、亂收亂購和非法公布出版錦屏文書等違法行為重點打擊，必須制定有對應具體明確處罰的條款，《條例》施行才能準確有力。建議省州人大對《錦屏文書條例》進一步修訂，對《條例》處罰條款進一步具體明晰，也可以制定完善相應配套的《實施細則（辦法）》。

（二）進一步修訂《條例》，或制定相配套的《實施細則（辦法）》，應把破解農戶不愿捐獻、民間保管損毀和流失嚴重的難題列為重點工作內容?！稐l例》第十一條規(guī)定，由于對執(zhí)行收購或者征購沒有具體規(guī)定，實施起來很困難，主要原因：一是錦屏文書涉及的年代、內容、山林多少、字數多少等不同特征，不便開展文書定級和估價，且容易導致農戶產生誤解，認為國家想要或急要，借機抬價甚至坐地起價。二是收購或征購價格沒有可具體參照標準，價格難以衡量與界定，缺乏可操作性。三是對錦屏文書實行收購或征購，作為檔案行政管理部門的一種行政手段，不能按市場交易行為操作，否則會助長私下高價出賣、高價收購契約行為發(fā)生。

建議《條例》第十一條款之規(guī)定，應明確收購和征購是有一定強制性的行政手段，是為保護錦屏文書安全和完整實施的國家法律強制手段，其價格是一定數量文書范圍的“象征性補償”，不按照民間文書定級定價，不以物論價，不按數量定價，這樣使規(guī)定更具有可操作性，確保利于執(zhí)行，維護其嚴肅性。

（三）錦屏文書保護利用是系統(tǒng)工程，無機構、編制和人員的“三無”問題已嚴重制約工作開展。由于各項目縣檔案館沒有錦屏文書征集專門機構股室、人員編制，工作開展受到嚴重影響。近年來，基層檔案館建設“數字檔案館”和開展檔案信息數字化等時間緊任務重，錦屏文書征集搶救保護處于停擺狀態(tài)。

在《條例》第四條規(guī)定條款內，建議補充“批準在錦屏文書特藏館成立全州管理保護專門機構，配備編制人員職數，行使管理全州錦屏文書集中館藏保護、陳列展示、開發(fā)利用等職能。各項目縣編制部門應當在檔案局（館）設置‘錦屏文書搶救保護辦公室’專門機構，明確工作職責和人員編制等?！?/p>

（四）《錦屏文書保護條例》是保護錦屏文書不可再生的文化瑰寶的法治屏障。建議將《錦屏文書保護條例》的貫徹落實情況，列為省州人大法律監(jiān)督和代表視察的重要內容，每年定期不定期開展執(zhí)法檢查和代表視察,對省、州、縣政府每年財政預算的錦屏文書搶救專項經費劃撥和匹配資金落實情況，進行重點考核和督促檢查，對有關違法行為的懲處強化法治監(jiān)督，確?！稐l例》切實貫徹執(zhí)行，發(fā)揮法制保障作用。同時，省、州檔案局要切實強化依法治檔、依法管檔，筑牢保護錦屏文書的法治屏障。

（作者單位：錦屏縣檔案館）